Acciones de mera certeza y atribuciones de Contraloría

La Contraloría General de la República (CGR) ha promovido dos contiendas de competencia en contra de dos tribunales; una, ante el Senado contra la Cuarta Sala de la Corte; otra, ante el Tribunal Constitucional (TC) contra el 29° Juzgado Civil de Santiago. Ambas por haberse abocado dichos tribunales a conocer acciones «declarativas de mera certeza» por entender que se invade y sustituye su función dictaminadora.

EL TC acaba de anunciar su decisión de acoger una de las contiendas a favor de la CGR. Es una decisión acertada, pues, de otro modo, si los tribunales hubiesen seguido conociendo este asunto y fallado, se produciría un desorden institucional, rompiéndose el reparto de competencias que consagra la Constitución.

El asunto que conoció el TC fue iniciado en 2012 por 1.300 funcionarios de la Dirección General de Aeronáutica Civil (DGAC), en contra del fisco, y el Consejo de Defensa del Estado (CDE) asumió la defensa. El asunto que pende ante el Senado fue iniciado en 2016 por 869 funcionarios de la DGAC, contra el fisco, la DGAC y la Caja de Previsión de la Defensa Nacional. En ambos se solicita al tribunal que declare que a tales funcionarios les corresponde la aplicación del sistema previsional de las Fuerzas Armadas y Carabineros; y que se debe revertir la aplicación que la DGAC da a las normas previsionales (en cumplimiento a lo dictaminado en numerosas ocasiones por la CGR). Ambos libelos se interponen «para poner término a una situación de incertidumbre jurídica» producida «con motivo de un vacío legal».

Si bien son previsibles los argumentos que esgrimirá el TC, cabe preguntarse si debió ser admitida a tramitación por los tribunales una acción de esta naturaleza (de «mera certeza»). ¿Está dentro de las «causas» que la Constitución encarga a los tribunales que conozcan (art.76), sujeta a un «proceso previo» (art. 19 N°3)? Esto es esencial, ya que lo que solicita este colectivo de funcionarios no es que el tribunal les adjudique un derecho (que es lo propio de todo juicio o causa), sino buscan una declaración interpretativa con efectos regulatorios generales para todos ellos.

Esta acción de mera certeza es un invento de la praxis, no está consagrada en ley alguna, no tiene proceso previo tipificado y no origina propiamente una causa jurisdiccional. Una acción de esta naturaleza no parece dar lugar a un verdadero contencioso administrativo, pues se le pide al tribunal que actúe como un verdadero legislador y dictaminador de la Administración.

Y esto no significa plantear que la CGR debiese quedar al margen del control jurisdiccional de los tribunales, que es un canon del Estado de Derecho; lo que se dice es que tal control debe producirse solo ante verdaderas causas de naturaleza jurisdiccional, ante un acto administrativo específico, por un dictamen específico, dentro de los plazos que se establezca, y en un proceso previamente tipificado.

Entonces, si no tiene competencia un tribunal para este tipo de declaraciones generales de «mera certeza», cabe preguntarse si un tribunal, al realizar este tipo de declaraciones, se inmiscuye en las atribuciones que la Constitución y las leyes entregan a otros órganos, pues legislar es competencia del Congreso Nacional, y dictaminar con efectos vinculantes para los órganos de la Administración es competencia de la CGR. Y un tribunal no puede aducir ni confundir la inexcusabilidad (que está consagrada para el caso de una verdadera causa jurisdiccional y para otros fines) para admitir y fallar peticiones que lo lleven a invadir competencias de otros órganos.

Curiosamente, en ambas causas, la defensa fiscal fue ciega y no promovió una incidencia de incompetencia absoluta del tribunal; más bien aceptó litigar. Quizás eso indujo a la CGR a defender con mayor eficacia su autonomía con un feliz resultado para nuestra democracia.

En fin, cabe esperar idéntica resolución del Senado, pues, de otro modo, se producirá un desorden. Una vía alternativa es que la Corte Suprema, a través de su Pleno, no se mantenga silente al respecto y, en su función de superintendencia, evite la mantención de esta disputa, promoviendo que la Cuarta Sala estudie una declaración de incompetencia de oficio.

Alejandro Vergara Blanco
Profesor titular de Derecho Administrativo
Pontificia Universidad Católica de Chile

El Mercurio, 6 Enero 2017.